אדם הגיש תביעה למוסד לביטוח לאומי להכיר בו כנפגע תאונת עבודה. ועדת העררים דרשה ביצוע חקירה סמויה אחר מגיש התביעה, חקירה שבוצעה על ידי המוסד לביטוח לאומי, ועל כך טרונייתו.
המקור של זכות המוסד לבצע חקירה מסוג זה מעוגן בתקנה 30(ב) הותקנה על ידי שר העבודה והרווחה ואפשרה לוועדת העררים ליזום חקירת העובדות.
בשנים שקדמו להתקנת התקנה, ההלכה הנוהגת בבתי הדין לעבודה היתה שוועדת העררים אינה רשאית לפעול מיוזמתה לחקירת התשתית העובדתית שביסוד המקרה המתברר לפניה, כך, בהעדר סמכות מפורשת מאת מחוקק המשנה ( דב”ע (ארצי) נג/19-01 ויקטור גולד – המוסד לביטוח לאומי, פד”ע כו 147) 1993 .
התקנת תקנה 30(ב) הביאה אפוא לשינוי ההלכה בעניין זה. כיום התקנה מורה באופן מפורש כי ועדת העררים רשאית לדרוש מהמל”ל “לבצע חקירה לאימות נתונים ולקביעת עובדות”.
העותר עצמו אינו חולק על כך שבאופן הרגיל, סמכויות החקירה של המל”ל לפי סעיף 383 לחוק הביטוח הלאומי כוללות גם ביצוע מעקב סמוי. למעשה, לשיטת העותר, כאשר מדובר בחקירה המתבצעת לבקשתה של ועדת העררים, יש להחריג מסמכויות החקירה הנתונות למל”ל כדין, את ביצועו של מעקב סמוי.
בג”צ קובע שיש לבצע חקירה ומעקב סמוי כדי להכריע בשאלה הרפואית כאשר יש ספק.
בית הדין הארצי לא קיבל את עמדתו של העותר בנדון וכך גם מכריע בג”צ זה. פסק דינו של בית הדין הארצי עולה בקנה אחד עם ההלכה הנוהגת בבתי הדין לעבודה – ולפיה תקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה מסמיכה את וועדת העררים לדרוש מהמל”ל “חקירה“, ובכלל זה מעקב סמוי (עב”ל 12-12-33401 ר.ס. – המוסד לביטוח לאומי , המתבססת על רע”א 05/3625 סלמאן נ’ קצין התגמולים) שם נאמר כדלקמן.
: “דידי, אם בהיקש ואם כסמכות טבועה, בחיפוש אחר האמת, ואף לפי השכל הישר, אין לחייב ועדה להכריע בשאלה רפואית העומדת לפתחה בעוד ספק מקנן בליבה באשר לעובדות וניתן להתיר ספק זה על ידי מעקב סמוי.
הדברים מקבלים משנה תוקף מקום בו מתעורר חשד בליבות חברי הועדה כי נבדק מציג בפניה מצג שקרי או מקום בו אין הוא משתף פעולה במהלך הבדיקה הקלינית הנערכת לו על ידי הועדה.
החמרת נטלים משרבו הרמאים
בג”צ מצטט מדברי חכמים ולפיו: כבר אמרו חכמים את שאמרו על הצורך בהחמרת הנטלים משרבו הרמאים (בבלי בבא מציעא כ”ח, ב’), המדובר בכספי ציבור עסקינן, ובאחריות העוסקים בדבר כי יוצאו כדין. אי עריכת מעקבים במקרים הנחוצים אף עלולה להביא לפגיעה בזכויות נכים אשר הותרת הספק לדידם עלולה להכריע אם הכף נגדם ולמנוע מהם לקבל את המגיע להם, שהרי ‘המוציא מחברו עליו הראיה’. לכן אין דופי בהזמנת מעקב סמוי על-ידי הועדה.
החובה לשמור על כספי ציבור מחייבת גם בדיקה שגימלאות וקצבאות ניתנות כדין
הרעיון הגלום בדברים שריר ותקף גם לענייננו. כמי שאמון על הביטחון הסוציאלי של כלל אזרחי ישראל, המל”ל מחויב לשמור על כספי הציבור ולוודא כי לא יגיעו לידי מי שאינו זכאי לכספים, לא כל שכן לידי אלה הפועלים בדרכי תחבולה ורמאות.
לדברי בג”צ על מנת לעמוד במשימה זו, העמיד המחוקק למל”ל סמכויות חקירה מיוחדות. הוועדות הרפואיות הפועלות אף הן מכוח חוק הביטוח הלאומי נועדו, כל אחת בתחומה, להגשים את תכליתו החברתית של החוק ולקבוע זכאות לגמלאות השונות המשולמות על ידי המל”ל.
מקום שבו מתעורר בקרב חברי הוועדה חשש, כי הנתונים המוצגים לפניה אינם משקפים את מצבו הרפואי של הנפגע כהווייתו, מוטלת על הוועדה החובה לברר את העובדות לאשורן, ובמידת הצורך – אף באמצעות מעקב סמוי.
החלטה לדרוש חקירה סמויה צריכה להיות משיקולים עניינים סבירה ומידתית
האמור כפוף כמובן לכך שההחלטה לדרוש חקירה סמויה, ככל סמכות מינהלית, תתקבל על ידי הוועדה לעררים משיקולים ענייניים, בסבירות ובמידתיות, וכן לכך שהמעקב והצילום יבוצעו כדין, ברשות הרבים, ובדרכים שאינן פסולות או פוגעניות.
חיוב הוועדה ליידע מראש את הנפגע, על כוונתה לדרוש מהמל”ל מעקב סמוי – מרוקן את הכלי של חקירה סמויה מכל תוכן. שהרי אם אדם יודע על המעקב טרם ביצועו, לא מדובר עוד במעקב סמוי, דבר שהינו ברור מאליו.
משכך, במקרים מתאימים, יש מקום להשהות את המצאת הפרוטוקול לנפגע עד לסיום החקירה הסמויה נגדו.
דרישת הוועדה לעררים המופנית כלפי המל”ל, לבצע חקירה סמויה בעניינו של נפגע ללא ידיעתו, אמנם מצטיירת על פניה כפגיעה בזכויותיו הדיוניות ואולי גם פגיעה בפרטיות בהליך שלפני הוועדה. ואולם לא רק שמדובר בהכרח בל יגונה כמבואר לעיל, אלא שעוצמת הפגיעה היא מוגבלת ומידתית.
הליך איסוף הראיות הוא טכני והחוקרים אינם מבצעים את ניתוח הראיות אלא אך ורק את איסופן וניתנת לנפגע הזכות לעיין בראיות ולטעון לגביהם לפני קיום הדיון
חוקרי המל”ל אמנם אוספים את הראיות הנדרשות עבור הוועדה, אך אינם מנתחים את הממצאים ואינם באים בהמלצות לוועדה לגבי החומר שנאסף. מבחינה זו, הליך איסוף הראיות הוא טכני בעיקרו. בנוסף, בתום איסוף הראיות, אלה מובאות בפני הנפגע – ושמורה לו הזכות לעיין בהן, לטעון ביחס אליהן לפני הוועדה, ואף להציג ראיות סותרות מטעמו.
שאלת אופן השימוש בסמכות לערוך חקירות סמויות, היא סוגיה עקרונית המעוררת שאלות נכבדות, וזאת לנוכח פגיעה אפשרית בזכויות יסוד של הנחקר – ובראשן הזכות לפרטיות. אלא ששאלות אלה חורגות מגדרה של העתירה דנן – שכן העותר עצמו אינו חולק על סמכותו של המל”ל לבצע גם מעקבים סמויים, כאשר הדבר מבוצע ביוזמתו (להבדיל מיוזמת הוועדה), ואף אין כל טענה מצידו של העותר כי נפלו פגמים באופן ביצוע המעקב הסמוי בעניינו, או לפגיעה בזכויותיו כתוצאה מאופן הביצוע.
הנפגע אשר הגיש את הבג”צ מלין על כך שאין לוועדת העררים סמכות להורות למל”ל לבצע את החקירה ועליו לבצעה בדרך אחרת שכן המל”ל הוא צד לדיונים
טענות העותר מופנות כאמור נגד הוועדה לעררים, ומתמצות בכך שלגישתו אין הוועדה רשאית להורות למל”ל לערוך מעקב סמוי אחרי מתדיינים.
בית הדין הארצי פסק כי תקנה 30(ב) לתקנות נפגעי עבודה מעניקה לוועדת העררים סמכות לדרוש חקירה בעניינו של נפגע המופיע לפניה, ובכלל זה גם מעקב סמוי, ואין פגם בקביעה זו.
מעמדת היועמ”ש עולה עוד, כי לנושא העקרוני שעניינו אופן הביצוע של מעקבים סמויים במסגרת הליכים מנהליים, נודעות השלכות רוחב בנסיבות שבהן לא רק המל”ל מוסמך כיום לבצע מעקבים סמויים, אלא אף גורמים מנהליים נוספים – כדוגמת אגף השיקום במשרד הביטחון, רשויות מקומיות, הגורמים האמונים על הליכים לפי חוק העסקת עובדים זרים, ועוד.
בית הדין הארצי אף הוא הביע דעתו שלפיה ראוי כי המל”ל ישקול אם ניתן לבצע את החקירות באמצעות “גורם חיצוני נפרד” . לא יכול להיות חולק באשר לחשיבות הנודעת להגנה על טוהר ההליך לפני הוועדה לעררים, ובה בעת גם לאמון הציבור בהליך זה.
עם זאת, נקבע כי העברת סמכויות החקירה מחוקרי המל”ל לידיהם של חוקרים פרטיים, דווקא היא מקימה חשש ממשי לפגיעה בזכויות יסוד חוקתיות של המתדיינים בוועדות העררים.
עובדי המל”ל אל מול החוקרים הפרטיים, מי טוב יותר לביצוע משימת המעקב הסמוי והחקירה?
בשונה מאותם חוקרים פרטיים, חוקרי המל”ל פועלים מתוקף חוק הביטוח הלאומי, וכפופים לכללי המשמעת והאתיקה החלים על המל”ל ובנסיבות אלה קיים ספק ממשי אם ראוי להאציל את סמכויות החקירה שניתנו להם בחוק לידיים פרטיות.
שהרי פעולת חקירה בכלל, ובפרט כזו הכוללת גם מעקב סמוי, עלולה להסב פגיעה ממשית לזכויות יסוד של הנחקר – ובהן הזכות לפרטיות, כבוד וקניין.
הכלל הינו שרשות שלטונית לא יכולה להעניק לאדם פרטי או לגוף פרטי סמכויות בהן לרשות השלטונית שיקול דעת
הכלל הוא שאין הרשות השלטונית רשאית להעניק לגוף פרטי סמכויות סטטוטוריות שהפעלתן נתונה לשיקול-דעתה של הרשות. לנוכח אופייה הייחודי של סמכות החקירה, שהפעלתה כרוך כאמור בחשש לפגיעה בזכויות יסוד של הפרט, מן הראוי כי תופקד בידי עובדי ציבור.
כידוע “בהענקת הסמכות לקיים חקירה פלילית גלום כוח, וממילא כרוכה סכנה, לפגיעה בפרטיות הנחקרים, בכבודם, בחירותם ובקניינם (בג”ץ 94/5100 הוועד הציבורי נגד עינויים בישראל נ’ ממשלת ישראל).
מטעם זה מתחייב שככלל יש לפרש סמכות הניתנת בדבר חקיקה לרשות שלטונית, להסמיך אדם לחקור חשד לביצועה של עבירה, כמתייחסת למינויו של עובד ציבור הנתון למרותה ולפיקוחה של הרשות השלטונית והכפוף לכללי המשמעת והאתיקה החלים על עובדי השירות הציבורי. (ע”פ 02/4855 מדינת ישראל נ. בורוביץ).
לאור המפורט לעיל נדחית העתירה ונקבע כי פעולות החקירה הסמויה והמעקבים נעשתה כדין.
